北京市市政市容管理委员会
北京市发展和改革委员会
二〇一一年十二月
前 言
冬季供热是本市城乡居民的基本生活需求，是直接关系公众利益的基础性公共事业。北京供热事业在五十年发展的历程中，充分发挥了城市基础设施的保障功能，在促进生产、环境治理、保障居民正常生活和工作方面发挥着越来越重要的作用。《北 京市“十二五”时期供热发展建设规划》为北京市“十二五”时期市级规划，与北京市“十二五”时期能源、燃气、环境保护等规划相衔接，总结、借鉴“十一五” 供热规划执行中的成功经验和研究成果，分析了当前供热发展与管理中存在的主要问题，力求在继承、完善、延续“十一五”规划的基础上有所发展、有所创新，并作为北京市供热发展与管理的指导性文件。
在规划编制过程中，站在建设中国特色世界城市的高度，围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的目标，结合城乡统筹、新农村建设、城乡结合部整治、南部发 展等主题，一方面坚持科学发展，从促进能源、环境、经济协调发展出发，将发展与节能减排结合，走内涵式发展道路，保障供热事业健康可持续发展；另一方面坚 持以人为本，从确保城市安全、稳定、和谐供热出发，将管理与改革结合，继续探索供热管理体制和运行机制，努力实践到位管理和长效管理，逐步将供热管理纳入 到法制化、规范化、科学化的轨道，全面提升供热保障能力和管理服务水平。
目 录
一、“十一五”时期供热工作回顾
（一）供热基本情况
（二）供热存在问题
二、“十二五”时期供热规划指导思想、发展原则和规划目标
（一）供热指导思想
（二）供热发展原则
（三）供热规划目标
三、“十二五”时期供热发展规划方案
（一）供热方式规划
（二）供热负荷预测
（三）供热用能需求
（四）环境减排预测
（五）城区供热规划方案
（六）远郊区县供热规划方案
四、“十二五”时期供热发展重点任务
（一）实施热源厂及配套热网建设
（二）完成城区燃煤锅炉清洁改造
（三）加快远郊区县供热设施建设
（四）完成既有供热系统节能改造
（五）积极推进供热系统计量改造
（六）依靠科技进步促进供热发展
五、“十二五”时期供热发展保障措施
（一）强化供热规划管理，重点项目按期推进
（二）加强行业安全管理，完善供热保障体系
（三）推进供热体制改革，积极培育供热市场
（四）加强供热节能管理，加快实施节能改造
（五）创新供热管理方式，开展行业精细管理
一、“十一五”时期供热工作回顾
“十一五”时期，北京市供热事业进入了快速发展的时期。北京供热以2008年奥运保障为契机，供热管理步入了规范化、科学化的管理轨道。在城市安全运行保障、能源结构调整、供热资源整合、供热节能减排、供热体制改革、供热行业管理等方面做出了不懈的努力，在促进城乡发展、环境治理和保障居民正常生活方面发挥着越来越重要的作用。
1.供热事业快速优化发展
全市供热面积由2005年的47566万平方米发展到2010年底的67935万平方米，供热面积增长了42.8%；供热能源结构不断优化，基本形成了以热电联产、燃气供热、燃煤集中供热为主导，多种能源、多种供热方式相结合的供热局面。2010年全市供热面积统计表见表1-1。
表1-1 2010年全市供热面积统计表
供热方式 | 供热面积（万平方米） | 比例 |
热电联产 | 15,743 | 23.1% |
燃煤锅炉房供热 | 21,125 | 31.1% |
燃气供热 | 29,927 | 44.1% |
其他清洁能源供热 | 1,140 | 1.7% |
合计 | 67,935 | 100% |
2.大气环境得到持续改善
至“十一五”末，城六区实施了1.6万余台燃煤锅炉清洁能源改造，目前热电联产及清洁能源供热比例已达到68.9%，2010年二级及好于二级天数286天，比2005的229天增加了24.9%，为绿色北京做出了重要贡献。
“十一五”时期，北京市转变供热发展方式，坚持内涵式发展，推进供热节能减排，全面完成了“十一五”供热规划确定的供热节能10%的目标。
供热资源整合全面实施。完成新城中心城区30座燃煤集中供热中心建设，拆除分散燃煤锅炉房670余座，总供热能力约为1.2亿平方米，提高供热效率20%以上，达到北京市现行环保排放标准，大气环境得到有效治理。
供热管网改造稳步推进。完成728个老旧小区供热管网改造，提高了供热效率和居民的供热质量，保证了供热设施的安全运行。
供热节能改造深入开展。全市近50%的锅炉房采取了节能措施，在“以奖代补”政策的促进下，全市已有217座锅炉房实施了供热系统节能改造，供热面积约6300万平方米，每年节能量折合燃气约1.58亿立方米。
供热节能管理逐步强化。5577名企业管理人员和一线岗位职工进行了供热节能技术培训，近万名一线岗位职工接受了供热节能技术考核；开展了供热节能技术标准、规范编制及课题研究，推荐了供热系统节能技术19项；广泛开展了 “低保高控”的节能宣传与节能检查，及时推广20座节能示范锅炉房，动员社会各界广泛参与，营造了良好的节能氛围。
4.供热改革取得阶段进展
在供热体制改革试点取得阶段性成果的基础上，成立了北京市推动供热体制改革行动领导小组，全面开展我市供热体制改革的各项前期准备工作；出台了《北京市供热 采暖管理办法》，积极规范供热市场秩序；以建筑和供热节能减排为突破口，全面推进了供热计量收费改革，制定了两部制供热计量价格，在全国率先对政府机关和 大型公建实施了按用热量计量收费，2010年全市3500万平方米公共建筑和560万平方米居住建筑实现按用热量计量收费，全市供热计量改革已转入全面推进阶段。
5.行业管理不断完善创新
在管理体制上，充分发挥区县主导作用，明确了“区县为主、辖区负责”的工作原则，确立了区县的管理地位；充分发挥行业协会的桥梁与纽带作用，强化行业自律，提升供热行业管理水平。
在管理方式上，建立了市、区两级供热指挥系统和市、区、街三级工作网络，初步形成了联动协调机制。
在管理手段上，建立了供热管理数据库和62357575供热服务、投诉与处置系统，供热收费数据监测系统，煤炭储备监测系统，初步形成了信息收集、统计、传递、预警和追踪的管理体系；建立了供热应急预案、应急燃料储备、应急救助机制和应急抢险队伍，提高了应对与处置突发事件的能力。
在管理方法上，坚持了“抓早、抓细、抓实”的工作原则，变被动为主动，注重矛盾排查，加强部门协调，化解社会矛盾，保证了供热队伍和供热局面的稳定。
“十一五”时期，城市建筑的快速发展对城市供热供应与保障能力提出了更高要求，特别是热电联产城市热网供热，2010年城市热网供热面积已超过设计能力，热源建设滞后于城市发展的需求，城市热源供应能力与用热需求矛盾日益突出。
能源保障事关城市安全与社会稳定。天然气作为我市供热与本地发电的主要能源支撑，天然气供应保障将成为北京城市基础设施安全运行的关键。对构建天然气资源保障体系、应急保障体系以及输配调峰能力等方面提出了更高的要求。
随着大气环境治理标准的提高，以天然气为主的清洁能源在供热用能结构中的比重逐年增加，供热成本呈增长趋势，在国际能源价格不断上涨的趋势下，将影响到城市供热运行成本和产业成本。
通过近几年供热系统节能改造工程实施效果看，未应用节能技术的供热系统尚有10%以上的节能潜力。而目前受供热收费体制和管理体制的局限，一些中小型供热单位，特别是非企业化的供热单位，缺乏节能改造的内在动力。
以单位后勤部门自行管理为主的供热管理体制制约着北京供热行业的发展。供热面积20万平方米以上的锅炉房数量不到10%, 中小型锅炉房掌控着全市40%的供热面积，单位及部门间的条块分割和非企业化的管理模式，不仅造成管理粗放，效率低下，而且还制约了供热行业向专业化、市场化、集约化的发展。
6.体制改革尚需深化，供热市场有待培育
现行的与热量消耗无关的供热计费方式，使供热单位、热用户及建设开发单位缺乏节能的内在动力，使供热计量改革和供热节能的推进遇到阻力。非企业化供热运营模 式以及供热价格长期未能理顺，供热行业的运行质量标准、安全服务规范和监督机制尚未完全建立，制约了北京供热事业以及供热行业的健康发展。
以科学发展观为指导，站在建设中国特色世界城市的高度，围绕加快实施“人文北京、科技北京、绿色北京”发展战略，坚持清洁能源供热为主导，多种方式、多种能 源相结合的发展方针，以满足用热需求和供热安全保障为核心，以转变发展方式、调整供热结构、加快科技进步为手段，以挖掘现有设施能力、推进供热计量与节能 改造、提高能源利用效率为重点，以完善政策、加强管理、深化改革、创新机制为保障，全面提升供应保障能力和行业管理水平，建立安全、清洁、经济、高效的城 乡供热体系。
保障安全。从首都社会安全稳定大局出发，高度重视供热能源安全。在能源结构上，形成能源结构与供热方式多元化的格局，以天然气为主，煤炭为辅，电力、地热等其它清洁能 源和可再生能源为补充，实现气、煤、油等能源的互为备用，互为补充；在运行方式上，建立中心城区供热管网输配平台，多网联接，互相支撑，互为补充；在能源 保障上，构建城市供热安全保障体系。
清洁环保。在大力发展和高效利用清洁能源的同时，继续加强燃煤设施的环保治理，开发并采用先进环保技术和严格的管理措施，按照环保要求严格管理，实现供热用能清洁高效。
高效节能。严格执行新建建筑节能设计标准，开展既有建筑节能改造、供热系统节能改造、老旧管网改造和热计量系统改造，积极推进供热计量改革，大力推广供热节能新技术，促进建筑与供热系统节能。
因地制宜。从现有建筑格局、设施条件、经济能力和发展布局出发，合理确定全市不同区域的供热方式，坚持在整合中发展，在发展中整合，优化城乡供热结构，合理配置供热资源。
适度超前。供热设施能力和能源资源供应不仅能满足现实社会经济发展对供热以及能源的需求，而且要留有余地，适度超前发展。
满足城市建筑规划发展需求，2015年北京市供热面积达到8.5亿平方米。
调整优化供热用能结构，热电联产、燃气及其他清洁能源和可再生能源供热面积比例达到80%以上。
大力推进建筑及供热系统节能，2015年全市单位建筑面积平均供热能耗比2010年降低12%。
继续深化供热体制改革。公共建筑基本实现供热计量收费，加快推进居住建筑供热计量收费改革。
加快供热行业改革，积极培育供热市场，促进供热行业向专业化、市场化、集约化转变。
“十二五”时期，按照供热规划目标，在注重供热安全保障、满足全市用热需求的前提下，继续调整优化供热用能结构，以发展热电联产热网集中供热和天然气供热为主，适度发展燃煤清洁供热，积极鼓励发展新能源和可再生能源供热。
“十二五”时期全市城区及远郊区县供热面积发展预测见表3-1
“十二五”末全市供热面积和供热方式规划见表3-2。
表3-1 “十二五”时期全市供热面积发展预测表（万平方米）
区域 | 2010年 | 2012年 | 2015年 | 2020年 |
城六区 | 44,875 | 48,600 | 53,000 | 60,000 |
远郊区 | 23,060 | 24,400 | 32,000 | 40,000 |
合计 | 67,935 | 73,000 | 85,000 | 100,000 |
表3-2 “十二五”末全市供热面积和供热方式规划表
供热面积（平方米） | 比例 | ||
热电联产 | 城市热网 | 20,000 | 27.1% |
区域热网 | 3,000 | ||
燃煤锅炉房供热 | 15,000 | 17.6% | |
燃气供热 | 43,000 | 50.6% | |
其他清洁能源供热 | 4,000 | 4.7% | |
合计 | 85,000 | 100% | |
（二）供热负荷预测
根据现有供热能耗调查，2010年北京市现状建筑综合设计热指标为55W/m2，预测“十二五”末期建筑综合设计热指标为50W/m2，规划预测2015年总设计负荷为42500MW。
2015年北京市供热能源需求为天然气63-68亿立方米（不含热电厂发电用气），煤炭需求为283万吨标煤(不含电厂发电用煤)。
根据供热规划方案测算，2015年北京市供热系统比2010年烟尘减排4765吨，二氧化硫减排9754吨，氮氧化物减排4755吨。
配合四大燃气热电中心等热电源点建设，将城六区部分大型燃煤锅炉房进行清洁能源改造后接入城市热网，提高城市热网供热能力，在其覆盖区域内大力发展城市热网集中供热，优化管网布局，提高城市热网利用率。“十二五”末热电联产城市热网供热面积达到2.0亿平方米，并形成市中心区供热管网输配平台。
对城六区内63座 大型燃煤锅炉房及分散燃煤锅炉房实施清洁能源改造，基本取消燃煤锅炉供热；积极发展天然气区域供热，采用适度规模的燃气锅炉房、燃气直燃机等供热方式，新 建及改造燃气供热设施应同步采用各项节能技术，提高供热运行效率，提倡发展燃气冷热电三联供等供热方式；在条件适宜地区鼓励发展浅层地热、电厂冷却水余热 等新能源和可再生能源供热方式。
在海淀北部新区、金盏金融服务区等高端功能区积极发展区域清洁能源供热系统，并大力推广燃气冷热电联供系统。在高碑店污水处理厂、清河污水处理厂周边建设污水源热泵供热系统。
“十二五”末城六区供热面积和供热方式规划见表3-3。
表3-3 “十二五”末城六区供热面积和供热方式规划表
供热方式 | 供热面积（平方米） | 比例 | |
热电联产 | 城市热网 | 20,000 | 39.6% |
区域热网 | 1,000 | ||
燃气供热 | 30,000 | 56.6% | |
其他清洁能源供热 | 2,000 | 3.8% | |
合计 | 53,000 | 100% | |
（六）远郊区县供热规划方案
远郊区县新城基本完成供热资源整合，新建供热设施原则上以燃气供热为主，鼓励发展清洁能源、新能源、可再生能源供热。新城燃煤热源供热管网有条件的实现联网，提升供热安全保障能力，在供热管网附近建设的燃气锅炉可采取联网供热的方式，降低供热运行成本。
乡镇地区供热应根据供热现状、资源条件、规划负荷、建设速度、经济水平等因素，采用燃气供热、大型燃煤集中供热、生物质燃料有机结合的方式，有区别、有重点的推动供热设施建设，有条件的地区可按区域能源合作方式引入外阜热电联产热源。
农村地区借助旧村改造，因地制宜采用生物质型煤、太阳能、生物质气化炉采暖等多种方式供热。
“十二五”末远郊区县供热面积和供热方式规划见表3-4。
表3-4 “十二五”末远郊区县供热面积和供热方式规划表
供热方式 | 供热面积（万平方米） | 比例 |
热电联产区域热网供热 | 2,000 | 6.2% |
燃煤锅炉房供热 | 15,000 | 46.9% |
燃气供热 | 13,000 | 40.7% |
其他清洁能源供热 | 2,000 | 6.2% |
合计 | 32,000 | 100% |
四、“十二五”时期供热发展重点任务
“十二五”时期，供热发展重点任务是调整优化供热用能结构、推进供热资源整合、加快供热节能改造、基本完成达到50%节能强制标准既有建筑的供热系统计量改造，提高供热系统保障能力。
加快建设东南、西南、东北和西北四大燃气热电中心，根据“十二五”规划期内热电厂、集中热源厂建设情况，结合区域负荷发展，分别规划建设相应热电厂配套输热主干线和重点功能区配套热力管线，管网工程共计约130公里。
按照“区域统筹、效率优先、清洁低碳、综合利用”的原则对城六区63座大型燃煤锅炉房以及分散燃煤锅炉房进行清洁能源改造，其中将北小营、松榆里、西马等14座靠近现有城市热网的锅炉房改造扩容后并入城市热网，作为城市热网热源支撑，其余的锅炉房按现有锅炉房规模实行清洁能源改造，作为相对独立的区域热源。
发挥新城已建燃煤集中供热设施作用，积极发展天然气等清洁能源供热方式，鼓励燃煤燃气联合供热。
推进乡镇集中供热改造，现状居住建筑面积较大、发展速度快、回迁房及保障型住房规模大的重点乡镇，借鉴新城资源整合模式，建设燃煤集中供热设施，整合现状燃 煤分散供热资源；对于天然气供应条件较好、经济水平较高的乡镇以天然气供热为主，新能源和可再生能源为必要补充；对于发展速度慢、天然气不能到达的乡镇， 积极发展生物质型煤、热泵等可再生能源供热方式；对于具备条件的地区，可按区域能源合作方式引入外阜热电联产项目供热。
在新农村地区，应结合资源条件、经济能力，因地制宜地探索农村供热发展方式。
“十二五”时期完成既有燃气锅炉供热系统节能改造及1990年以前的老旧供热管网改造工作，解决供热系统缺乏调控能力、供热设施老化、系统跑冒滴漏等问题，提高供热管网输配效率、供热装备技术水平和运行人员技术素质。
“十二五”时期，以“公建推进、居民试点、节能改造”为重点，新建建筑及具备条件的既有建筑实行供热计量收费；2012年基本完成既有公共建筑供热计量改造，实行供热计量收费；2013年完成1.5亿平米达到节能50%强制性标准的既有居住建筑供热计量改造，实行供热计量收费。
“十二五”时 期，积极推广应用供热新技术，开展新技术试点示范，依靠科技进步促进供热行业可持续发展。研究发展热源、管网、用户等供热系统运行调节智能监控技术，构建 新型城市供热监控管理平台，为实现精细化管理奠定基础；积极推广应用燃煤燃气联合运行、城市热网与燃气供热联合调峰供热技术，并在适当区域范围内推进多热 源联网供热，构建规模合适的区域供热系统，鼓励开展吸收式大温差热电联产集中供热技术，力争在“十二五”时期试点示范；建设城市管网补水系统，开展双燃料 应急备用系统项目可行性研究，提高供热系统安全保障能力。
各级供热主管部门应在本规划指导下，进一步深化供热发展规划方案，编制城市热网发展规划、供热节能规划、供热计量规划、村镇供热发展规划等专项详细规划，建立新建和改造供热项目储备库，为政府决策、项目核准与监管提供依据。
将规划审批与行业监管相结合，在新建居住建筑规划设计阶段或既有居住建筑节能改造方案制定阶段，开发建设单位或既有居住建筑节能改造单位应当与供热单位签订 《供热计量装置分项工程建设专项合同》，供热单位在居住建设项目竣工验收时应当坚持查验是否具备供热条件和供热计量条件的监管制度，使供热设施建设按照规 划和行业管理的规定实施。
各有关部门应按照供热发展规划确定的项目，制定相关配套政策，落实项目资金，安排项目实施进度，为全面完成“十二五”确定的发展目标和重点任务提供保证。
城乡供热是事关城市运转和民生冷暖的基础性、保障性事业。各级政府和供热单位要强化供热安全意识，按照“属地管理、企业主责”的原则，认真依法履行安全保障责任。
完善市、区、街乡三级管理及保障网络和部门联动协调机制、信息快速反应机制、事故抢修抢险机制、应急救助保障机制，进行燃料储备、抢修抢险物资储备及落实应急保障资金，应对各种突发事件以及突发事故，确保辖区按时稳定供热。
充分认清天然气供应保障已成为我市热、电、气稳定供应与安全运行的关键，加强能源供应安全保障体系建设，协调上游构建天然气资源安全保障体系，提升上游天然气输配与调峰能力，多渠道、多方式解决事故状态下北京供热气源保障问题。
落实《供热行业安全生产监督管理办法》，建立以供热安全生产责任制为核心的安全长效管理机制和供热安全运行保障机制。坚持热、电、气会商与统一调度制度，实 现热、电、气运行的联调联供；依靠科技进步提高供热系统安全运行监测水平，切实提高供热设施的运行保障能力和安全可靠性；建立供热应急处置机制，制定供热 突发事件应急预案，针对冬季供热能源短缺、设备设施故障和极端天气等突发事件，按其影响程度，建立不同级别预警与应急响应机制，提高供热应急处置能力。
（三）推进供热体制改革，积极培育供热市场
继续深化供热体制改革。以培育供热市场、提高供热保障能力和实现节能环保为目标，以保障低收入困难群体采暖为重点，积极推进供热收费制度改革。逐步推进供热 价格改革。按照合理补偿成本、促进节约用热、坚持公平负担的原则，逐步理顺现行供热价格，建立公开、公正、公平和科学的供热价格体系和合理的调价与补偿机 制。
进一步深化供热行业改革。推进供热单位组织结构调整和产权制度改革。各区县、各系统和各企业集团要率先进行系统内供热服务部门的主辅分离，改变原有后勤部门 分散管理的模式，将分散的供热资源进行整合，建立企业化、专业化供热公司实行统一经营管理；鼓励国有大型专业供热单位以接管、参股、控股、兼并等形式整合 后勤化的供热设施或难以保障供热的区域，通过市场扩张和资本运营扩大供热规模，推动城市供热规模化、集约化经营，增强大型供热集团调控和稳定供热市场的主 导地位和骨干作用。
理顺各区县供热管理体制，加强区域供热中心建设，进行企业化改造，实施供热归口管理，提升辖区供热资源整合和应急保障的能力，加快区属供热单位的体制性整合。
新建和实施建筑节能改造的居住建筑必须严格执行建筑节能设计标准，强化节能项目设计、施工、验收全过程的监督，确保供热系统安装热计量装置和室内温控装置， 具有实现供热量自动控制和能耗统计功能，具备分户供热计量收费的条件；对不具备供热计量条件的既有居住建筑，要分步骤实施建筑节能及热计量改造。
政府机关及公共机构要加强冬季供热运行调节，实行分区分时控制，率先对内部供热系统进行节能改造，实行供热计量收费，促进公共建筑的节能降耗。依法开展供热 节能审计，制定供热节能标准，加大供热节能审计与检查的力度，督促供热单位开展节能改造，对浪费能源的行为依法进行查处。
建立供热节能技术服务体系，培育供热节能服务市场，大力推行合同能源管理，引导和推进供热系统节能改造，提高能源利用效率。积极倡导文明生活方式，弘扬节约 精神，普及节约知识，开展各种形式的供热节能宣传和“低保高控”的节能检查，动员社会广泛参予与监督，努力营造建设节约型社会的良好氛围。
强化政府的社会管理与公共服务职能，积极探索城市供热管理体制和运行机制，创新公共服务体制，改进公共服务方式，开展供热行业精细化管理，努力实践到位管理和长效管理，逐步将供热管理纳入法制化、规范化、科学化的轨道。
高度重视城市供热在城市管理中的重要地位，积极研究城市供热所涉及的社会保障、政治稳定、能源结构、资源利用、环境建设、安全保障以及经济发展等重大的战略 问题，明确城市供热的基本公共服务功能和保障责任，加大政府对供热基础设施的政策倾斜与资金投入力度，加快能力与制度建设，提高安全供应保障能力和供热质 量服务水平。
一是在供热市场的管理上，强化各级政府对本辖区供热资源规划的管理，搭建项目的投资建设平台，按照市场运作方式，对城市供热资源进行开发与利用、整合与规范，逐步形成供热投资多元化、运作市场化、管理规范化的投资、建设、管理新体制。
二是在供热行业的管理上，完善供热行业标准化体系，建立市场准入与退出机制和供热企业考核评价体系，规范企业行为，形成企业自我约束机制，逐步建立高素质的行业队伍和安全、规范、高效的城市供热管理体系。
三是在政府监管的方式上，努力实现以下管理创新：
—— 坚持以人为本，加大科技投入，围绕供热质量和节能减排，推广新技术和新设备，利用互联网、物联网等先进的网络信息技术，利用现代信息技术和信息服务平台， 在未来五年内建设国内一流的供热服务综合管理信息平台及全市的供热安全、供热质量和供热能源消耗与储备的信息监测系统，建立与市民互动渠道、安全运行保障 体系和应急保障机制，服务社会、服务企业，实现服务手段多样化、业务管理精细化、辅助决策科学化，提升城市供热管理水平和服务质量。
——注重供热行业精细化管理，继续坚持供热行业基础数据库更新制度，落实需求侧管理，不断完善供热行业法规及标准，依法规范供热市场，依照法规和标准实施供热行业管理。
——加强行业培训，开展职业教育和岗位技术培训，特别是加强供热外地季节工的素质培训，积极与外省市进行劳务合作，从源头上解决我市供热劳务用工、培训与管理问题，全面提升供热行业管理素质和技能服务水平。
——发挥协会作用，支持行业协会履行职能，把应当由协会承担的职能逐步转移到行业协会，把适合协会承担的工作委托给行业协会，引导协会在行业管理、供热改革、法规宣贯、备案审核、节能减排、技术推广、产品评审、企业评价等工作中发挥更大的作用。
